中国的贫困问题与反贫困形势分析

2001—2002：中国贫困与反贫困形势分析

中国社会科学院社会政策研究中心唐钧

在《1999年社会蓝皮书》中，曾经发表了题为《中国贫困与反贫困形势分析》的研究报告。在经历了跨越新旧世纪的三年之后，重拾这个题目，再来回顾和总结世纪之交的中国的贫困问题与反贫困策略的变化得失，应该是饶有兴味的。

在过去的三年中，我们遭遇了太多的激情时刻，国庆五十周年、百年一遇的世纪迎新、北京申奥成功、中国足球走向世界、中国加入WTO……毫无疑问，中国的经济社会发展已经走上了一条敞亮的康庄大道。与此同时，中国政府和中国社会也没有忘记作为经济增长战略的代价而形成的社会贫弱群体，采取了一系列的社会保障措施，为改善他们的生活作出了努力，使他们也与全国人民一同分享经济发展和社会进步的成果。

一．世纪之交中国的贫困问题

㈠．中国城市的贫困问题

1．中国城市贫困人口的规模

在过去的三年中，中国城市的贫困问题得到了政府、学界乃至全社会的普遍关注。经过三年的磨合，政府和学界的认识逐渐趋于一致，倾向于中国城市贫困人口规模在1500万左右这样一个事实。

由于在中国政府的统计工作中没有作与贫困人口规模直接相关的统计分析，因此在很长一段时间内，中国的贫困人口规模大多是专家学者估算出来的，其间差异很大。

一派的意见是：中国的城市贫困人口应该在3100万以上，这是中国社科院社会学所的朱庆芳在《1999年社会蓝皮书》中提出来的。在2000年5月召开《城市贫困与相关政策理论研讨会》上，朱庆芳又援引国家统计局1999年8月对15万户城市居民的抽样调查的数据来论证她的观点，她认为：此次调查的结果表明，20%低收入户的人均月收入只有124元，6%最贫困的人口人均月收入只有90多元。按城镇人口3亿多计算，20%的低收入户应该是6000多万，6%的最贫困人口应该是2000多万，这些调查数据足以支持上述3100万贫困人口（8%）的估计。[1]

国家计委社会发展研究所的杨宜勇支持朱庆芳的观点。杨宜勇认为，中国还有1600多万停产、半停产和破产企业的职工，他们中相当一部分人根本没有进入目前政府公布的下岗、失业的统计范围之内。这个数字不太精确，但即使以30%来计算的话，也有500—600万。从这种意义来说，朱庆芳的估计可能还是保守的。

另一派的观点认为中国的城市贫困人口应该在1500—1800万人左右，这是中国社会科学院社会政策研究中心的唐钧在《1998年社会蓝皮书》中提出的。

中华全国总工会1999年的调查数字支持上述观点，按照各地颁布的最低生活保障标准，中华全国总工会对家庭人均收入水平低于当地标准的企业职工（含退休职工）进行调查统计，得到的数据是420万户，1500万人。

2000年8月，民政部对城镇居民最低生活保障制度的实施情况进行了调查，调查结果是，在全国城镇居民中，“应保未保”的对象将近1100多万，加上“已保”的对象300多万，两者相加为1400多万，也与上述结论非常相近。[2]

直到2001年，靠估算来讨论中国贫困人口规模的尴尬局面才被打破。2000—2001年，亚洲发展银行组织了一批国内国外的专家共同进行了“中国城市贫困问题”的课题研究。在2001年10月举办的成果发布会上亚行专家组披露：根据国家统计局城市调查总队提供的1998年的统计数据，专家们先用热量支出法和市场菜篮法测定各省的贫困线（最低生活保障标准），然后再据此计算出全国的贫困人口，结论是1480万人。亚行专家组的测算是以城调队住户调查的统计数据为基础的，运用的方法也是国际上常用的科学统计方法，因此，应该说这个研究结论是目前最科学、也最有权威意义的数据。

最近，据有关人士透露，上述意见已经被政府有关部门所接受，并成为今后进一步完善最低生活保障制度的依据之一。

2．中国城市贫困人口的生活状况与需求

从1998年开始，中国社会科学院社会政策研究中心对上海、天津、武汉、兰州和重庆等5个城市2500户贫困家庭进行了问卷调查，调查结果披露了他们目前的生活状况：

⑴．收入

这5个城市贫困家庭的人均月收入见表1。与调查当年的社会平均水平相比，上海、兰州和重庆相对比例较高。但是，要说明的是，上海、天津、武汉3市的数据是在1999年最低生活保障标准调整以前的，按30%的调整幅度计算，调整后上海达到了40%左右，而武汉和天津与兰州和重庆差不多，也是7%上下。同时，与国际公认的贫困线应为社会平均收入的50—60%相比，仍然有很大的距离，他们的收入可以说是仍然只够糊口。

表1：五大城市贫困家庭的收入状况

	上海	武汉	天津	兰州	重庆
调查时间	1998.12	1999.7	1999.7	1999.10	1999.10
贫困家庭人均月收入	243	108	135	114	139
当地社会人均月收入	731	521	643	427	486
相当于当地人均月收入	31%	21%	21%	27%	28%

⑵．食品

5城市贫困家庭每星期吃肉的天数平均在1—2天，武汉、天津和兰州都有4成到6成的家庭不沾荤腥；8成以上的家庭的副食都是以素菜（蔬菜）为主，并且总是买最便宜的蔬菜吃。贫困家庭在食品方面是节省第一，很少考虑营养，即使对孩子来说也是一样。对他们来说，吃肉成了可望而不可及的“高层次”消费。

表2：五大城市贫困家庭的食品消费状况

	上海	武汉	天津	兰州	重庆
上星期家中没有吃过肉		41.9%	44.7%	64.0%	10.6%
上星期家中有1天吃过肉	35.0%	33.7%	34.0%	27.0%	47.1%
上星期家中有2天吃过肉	28.4%	17.5%	14.0%	4.2%	32.4%
家中总是买最便宜的蔬菜	81.3%	90.4%	94.4%	83.3%	93.9%

⑶．衣着

5城市90%以上的贫困家庭中成人都极少买新衣服，30—60%的家庭成人穿的衣服主要靠亲友赠送，有些人穿的是基层社区募集的旧衣物。他们在这方面的消费可以说已经压缩到极点。

表3：五大城市贫困家庭的衣服消费状况

	上海	武汉	天津	兰州	重庆
家中成人没有买过新衣服	91.2%	90.8%	94.2%	92.1%	93.9%
家中成人常穿亲友送的衣服	34.2%	57.1%	65.8%	37.6%	62.1%

⑷．医疗

5城市贫困家庭中有家庭成员患有慢性病和遗传病的要占30—60%，但是生病时不去医院看病的要占50—70%，贫困家庭有病不看的最直接原因是医药费太贵，他们负担不起。

表4：五大城市贫困家庭的医疗消费状况

	上海	武汉	天津	兰州	重庆
被调查人有慢性病	33.5%	45.2%	61.1%	46.3%	43.4%
生病时不会去医院看病	50.1%	63.7%	69.5%	65.9%	67.1%

⑸．教育

对于许多贫困家庭来说，学校的学杂费是一个沉重的负担。5城市贫困家庭负担不起学校学杂费的要占60—90%；有50—80%的家庭在教育方面没有能够享受到政府或学校的优惠。因为缺钱想让孩子退学的贫困家庭，除了上海还较少（7%）以外，其他城市都在2成上下。

表5：五大城市贫困家庭的教育消费状况

	上海	武汉	天津	兰州	重庆
负担不起学校的学杂费	77.1%	83.1%	64.4%	70.1%	92.6%
孩子上学没有享受政策优惠	76.8%	50.0%	60.1%	82.4%	86.5%
会因为家里缺钱让孩子退学	7.2%	27.1%	21.9%	16.0%	19.8%

⑹．社交

5城市贫困家庭中有30—40%不爱和邻居和同事交往，40—60%过年过节不走亲访友。社交活动多少要花点钱，这是贫困家庭疏于社交的主要原因。救助对象另一社交障碍是社会歧视。

表6：五大城市贫困家庭的社交状况

	上海	武汉	天津	兰州	重庆
不爱和邻居或同事交往	34.0%	45.5%	36.6%	41.5%	40.8%
过年过节不走亲访友	39.6%	46.9%	64.5%	47.4%	52.8%

从调查的结果看，目前中国的贫困家庭在得到政府的救助及其他的社会支持以后，倒是不至于食不果腹、衣不蔽体、无家可归，但也仅仅是能够维持最最起码的生存条件而活下去。在健康、教育和社交方面，他们许多最起码的需求还是很难得到满足，因此，在他们的生活中还远远谈不上生活质量和做人的尊严。[3]

㈡．中国农村的贫困问题

1．中国农村贫困人口的规模

有关中国农村贫困人口规模的最权威的说法，自然是2001年10月国务院新闻办公室发表的题为《中国的农村扶贫开发》的白皮书中所公布的“3000万人”和“占农村总人口的比例3%左右”这样两个鼓舞人心的数字。[4]

由于贫困人口与贫困标准有密切的关联，所以在讨论农村贫困人口规模时，不得不提及中国农村扶贫的标准。2001年6月，国务院扶贫开发领导小组办公室主任高鸿宾在答记者问时，专门介绍了扶贫标准问题：

中国农村扶贫的标准显然是以“贫困县”标准为主的。“划定贫困县的主要目的是为了集中力量、保证重点，防止有限的扶贫资金分散使用。”“1986年和1994年，国家曾经两次划定和调整国家重点扶持的贫困县。” 1986年划定国家重点贫困县的标准是：以县为单位，1985年农民年人均纯收入低于150元的县；对少数民族县，标准适当放宽到200元；对井冈山、延安等在建立新中国过程中做出巨大贡献的革命老区，标准放宽到300元。1986年划定的贫困县为331个。1994年，国家制定“八七”扶贫攻坚计划时，对国家直接扶持的重点贫困县进行了较大幅度的调整，调整的标准是“四进七出”，即1992年全县年人均纯收入低于400元的列入贫困县，超过700元退出贫困县行列。1994年划定的贫困县增加到592个。当时确定的8000万贫困人口中，有5700万分布在这592个贫困县中，基本上将没有解决温饱的贫困人口包括进去了。其他如省定的贫困县和零星插花的贫困人口，全国加起来还有1000多万人。

高进一步强调：“无论是1986年还是1994年，确定贫困县的标准都是工作标准，主要依据是国家在当时可以拿出多少财力、物力帮助贫困地区。”“中国贫困人口确定的标准不是国际通行标准，也不是相对贫困的标准，而是从中国实际出发确定的最低生活标准，即维持简单再生产和基本生存的标准。”高谈到：在1986年，国家统计局作了一项关于中国农村贫困标准的研究，确定农村人口最低生活标准是年人均200元。到1995年，把通货膨胀、物价上涨的因素考虑在内，这个标准被调整为530元。这就是当时确定的没有解决温饱人口的标准，也可以称为中国目前的绝对贫困的标准。最终，在2000年 “八七”攻坚计划完成时，贫困标准已经调整为625元，目前的3000万农村贫困人口就是根据这个标准计算出来的。[5]

2．中国农村贫困人口的生活状况与需求

高鸿宾在记者招待会上谈到，现在还没有解决温饱的贫困人口主要由两部分人构成：一部分是丧失劳动能力的残疾人和社会保障对象，这在任何情况下都会存在。另外一部分人是生活在一方水土养不了一方人，生产生活条件非常恶劣，资源条件非常贫乏的地方。另外，现阶段中国农民抵御自然灾害的能力较弱，即使解决了温饱问题，还不稳定，很容易返贫。最近北方连续大旱,不少地方百分之八九十的粮食绝收，这又会产生新的贫困。如果不能从根本上解决目前贫困地区靠天吃饭的状况，新的贫困就会不断产生。[6]

关于第一部分贫困对象，发表在“中国扶贫网”上的一份专家报告指出：这部分人由于年龄、疾病或残疾等原因失去了劳动能力或者丧失了其他生产要素，需要家庭、集体或国家的直接救济。

关于第二部分贫困对象，同一份专家报告认为：大多数现存绝对贫困人口居住在农村，居住在西部，特别是山区、边远地区或生态环境恶劣的地区。这些地区的贫困户有这样一些特征——他们往往缺乏生产资料，依靠种植业维持生活，缺乏除外打工或从事有利可图的活动的机会；他们缺乏人力资源，卫生和教育条件非常差；虽然缺乏土地不是中国贫困的主要特点，但贫困户耕种的土地往往较为贫瘠且数量有限。

专家报告也特别提到，“自然灾害也会引发或加剧贫困”。中国很多贫困地区经常发生自然灾害，对贫困户、临近贫困线的农户以及经受不了收入损失和牲畜损失的农（牧）民而言，这已经成为一个重要的难题。[7]

二．世纪之交中国的反贫困政策评析

1．中国城市的反贫困政策评析

在世纪之交的三年中，中国政府和中国社会采取了一系列反贫困政策，使中国城市贫困问题得到了有效的控制。

⑴．两个确保

“两个确保”是反贫困政策中重要环节。所谓“两个确保”，就是“确保国有企业下岗职工基本生活，确保企业离退休人员养老金按时足额发放”。这是中国政府为确保城镇下岗职工和离退休人员的收入保障作出的承诺。

1999年1月劳动与社会保障部会同中共中央宣传部印发了《国有企业下岗职工基本生活保障和再就业工作宣传提纲》与《确保企业离退休人员基本养老金按时足额发放工作宣传提纲》；2000年2月，由国务院办公厅下发了《关于继续做好确保国有企业下岗职工基本生活和企业离退休人员养老金发放工作的通知》；5月，又由国务院发布了《关于切实做好企业离退休人员基本养老金按时足额发放和国有企业下岗职工基本生活保障工作的通知》。

据劳动和社会保障部介绍，1999年，为了完成“两个确保”的既定目标，各地党委、政府都把它作为“一把手”工程来抓。各级财政都给予资金上的充分支持，其中中央财政直接投入就达255亿元，比1998年增加了近100亿元。1999年年底全国还有下岗职工约650万，90%以上的人领到了基本生活费。养老金按时足额发放工作也基本实现，全年共发放企业离退休人员养老金1800多亿元，按时足额发放率达到98%以上。全年还补发了历史拖欠的养老金120多亿元。[8]

据《2000年度劳动和社会保障事业发展统计公报》：“在党中央、国务院的正确领导下，各级劳动保障部门坚决贯彻落实中央的各项方针、政策，确保国有企业下岗职工基本生活，确保企业离退休人员养老金按时足额发放”。到2000年年底，国有企业下岗职工657万人。国有企业下岗职工中有93.5%进入再就业服务中心。进中心的下岗职工中，有97.3%的人领到了基本生活费。全国参保离退休人员的养老金基本做到了按时足额发放，全年基本养老保险基金总总支出2115亿元。同时补发历年拖欠的养老金38.5亿元。[9]

据《2001年上半年劳动和社会保障统计报告》：“在党中央、国务院的正确领导和高度重视下，今年上半年，确保国有企业下岗职工基本生活费和企业离退休人员养老金按时足额发放工作继续得到巩固”。2001年上半年，国有企业下岗职工总数为632万人，其中进入再就业服务中心579万人，占下岗职工总数的91.6%。在进中心的下岗职工中，99.3%签订了基本生活保障和再就业协议，99.9%领到了基本生活费，99.6%代缴了社会保险费。企业离退休人员养老金发放基本得到确保。上半年，全国应发基本养老金999.42亿元，足额发放率为99.9%，同时补发2000年拖欠5.56亿元；补发1999年末以前的历史拖欠6.33亿元。[10]

⑵．最低生活保障

1999年11月底，民政部副部长范宝俊全国城市居民最低生活保障工作会议上宣布：截止到9月底，全国668个城市和1638个县政府所在地的建制镇已经全部建立起最低生活保障制度。到10月底，最低生活保障对象增加到282万人，其中，传统民政对象占21%；新增加的救助对象占79%。1999年1—10月，全国共支出最低生活保障金15亿元。[11]

1999年，在建立城市居民最低生活保障制度方面还有两件大事，其一是国务院在9月颁布了《城市居民最低生活保障条例》（以下简称《条例》），并立即于10月1日正式实施。在法规层次上，《条例》将城市居民最低生活保障制度提升成为中华人民共和国的一项正式的法规制度。

其二，在国庆50周年的前后，各地的最低生活保障标准普遍提高了30%。增加的开支80%以上出自中央财政，除北京、上海、山东、江苏、浙江、福建、广东等7省市以外，其他省、市、自治区都得到了来自中央的财政补贴，1999年7—12月就达4亿元。[12]

表7：各直辖市和省会城市最低生活保障制度创建时间及保障标准

		创建时间	提标前（元）	提标后（元）			创建时间	提标前（元）	提标后（元）
1	北京	1996.7.	200	273	17	武汉	1996.3.	150	195
2	天津	1998.1.	185	241	18	长沙	1997.7.	130	169
3	石家庄	1996.1.	140	182	19	广州	1995.7.	240	281
4	太原	1997.7.	120	155	20	南宁	1995.9.	150	195
5	呼和浩特	1997.1.	110	143	21	海口	1995.1.	170	221
6	沈阳	1995.3.	150	195	22	成都	1997.7.	120	156
7	长春	1996.7.	130	169	23	重庆	1996.7.	130	169
8	哈尔滨	1997.4.	140	182	24	贵阳	1998.1.	120	156
9	上海	1993.6.	215	280	25	昆明	1996.7.	140	182
10	南京	1996.8.	140	180	26	拉萨	1997.1.	130	169
11	杭州	1997.1.	165	215	27	西安	1998.1.	105	156
12	合肥	1996.7.	150	195	28	兰州	1998.1.	120	156
13	福州	1995.1.	170	200	29	西宁	1997.8.	120	156
14	南昌	1997.1.	100	143	30	银川	1998.1.	100	143
15	济南	1996.7.	140	208	31	乌鲁木齐	1998.1.	120	156
16	郑州	1996.8.	120	169

资料来源：民政部救灾救济司

2000年4月，国务院总理朱镕基在辽宁视察时提出：要建立一个“独立于企业之外”的社会保障制度。2000年10月召开的中共十五届五中全会通过的《中共中央关于制定“十五”计划的建议》中更加全面地表述了这个思想：“要加快形成独立于企业事业单位之外、资金来源多元化、保障制度规范化、管理服务社会化的社会保障体系。”并且提出：“加强和完善城市居民最低生活保障制度，逐步提高城市贫困人口救济补助标准。”[13]

为此，国务院成立了“经济专题调研办公室”，就完善社会保障体系等问题组织专门人员进行研究，并计划年底前出台完善社会保障体系的方案。同时，劳动与社会保障部提出了一张时间表：从2000年开始，花5年左右时间、分三步实现由国有企业下岗职工基本生活保障制度向失业保险制度的转变。[14]

根据党中央、国务院的部署，民政部门也狠抓了《条例》精神的贯彻、落实，重点是把已经陷入贫困的在职职工、下岗职工、失业人员和退休人员纳入最低生活保障范围。到2000年年底，享受最低生活保障的人数增加到402.6万人，发放最低生活保障资金27.2亿元。[15]

到2001年9月，从全国城市居民最低生活保障和社会捐助工作会议上再次传出消息：今明两年，政府将采取更加有力的措施，扩大最低生活保障的覆盖面，全力解决“应保未保”问题，使所有符合条件的城市困难人口都能得到最低生活保障。到2001年第三季度，全国享受最低生活保障的人数已达689.4万。[16]

⑶．社区公共服务社

基层社区在社会保障体系中的作用得到充分重视。社区服务与最低生活保障制度在基层实现了新的整合。[17] 在朱镕基总理视察的鼓舞下，大连市在这方面创造了很好的经验。2000年5月，中国社会科学院社会政策研究中心与大连市民政局一起，研究了以社区为单位，将有劳动能力的低保人员组织起来参加“社区公共服务社”的改革方案。这项改革取得了以下的成效：第一，以以工代赈的方式，促进了领取低保津贴的下岗职工和失业者的再就业；第二，有效地强化了社区的低保制度管理，对低保对象中有隐形收入和隐形就业的人起到了甄别的作用；第三，形成了从事社区公益活动和公益劳动的一支生力军；第四，促进了社区互助，满足了下岗职工的在情绪宣泄和交流互动方面的精神需求；第五，调适了低保对象与低保制度管理者的关系。

⑷．小额贷款

近年来，在农村扶贫中被证明确有成效的“小额贷款”方式也被引进了城市扶贫工作中，天津市妇联在联合国计划开发署的援助下所作的社会实验也取得了积极的成果。天津项目发展出了一个非常有效率的非营利组织，把300多位妇女层层组织起来，使她们摆脱了由于长期处于失业状态而形成的无望、无助的心理。通过培训和有组织的活动，使她们重新感受到组织的温暖，有了情感宣泄和社会交往的渠道，同时也得到了有效的社会支持，重新拾回了工作和生活的信心。天津项目的官员和基层的信贷员为下岗女工成功创业排忧解难做了大量的工作，为他们创造了良好的创业环境：第一，协调各方面的关系，在项目官员和信贷员的帮助下，这些处于弱势地位的下岗女工在与政府和社会打交道时获得了宝贵的社会支援；第二，组织贷款户进行创业经验的交流，使她们在交流中大受启发、坚定了信心。到目前为止，天津项目的赢利率和还贷率都达到了100%。

以上种种说明，在世纪之交，中国的城市反贫困政策有了新的发展，这就是，以最低生活保障制度为基础，以社区和非营利机构为两翼，对城市贫困人口进行全面的援助。可以预期，在城市反贫困方面，将会出现新的全面的突破性进展。

2．中国农村的反贫困政策评析

20世纪末，“八七”扶贫攻坚计划进入了“收宫阶段”。1999年6月，在扶贫攻坚的关键时刻，党中央、国务院再次召开会议，作出《关于进一步加强扶贫开发工作的决定》，江泽民总书记在会上发表了重要讲话，动员全党和全社会切实做好扶贫攻坚决战阶段的工作，确保实现在本世纪末基本解决农村贫困人口温饱问题的战略目标。

从扶贫投资及其效果看，1997年150亿元，1998年183亿元，到1999年，中央扶贫资金的年度规模达到了248亿元。于是，在1997年至1999年这三年中，中国每年有800万贫困人口解决了温饱问题。是进入20世纪90 年代以来中国解决农村贫困人口年度数量最高水平。到2000年底，国家“八七”扶贫攻坚目标基本实现。[18]

2001年，经过一年的酝酿，在5月间召开了中央扶贫开发工作会议，党和国家领导人江泽民、朱镕基、温家宝都出席了会议并讲了话。会上，提出了“200l—2010年的中国农村扶贫开发纲要”。10月，国务院新闻办公室发表题为《中国的农村扶贫开发》的白皮书，回顾自20世纪70年代末以来，中国政府为解决贫困人口温饱问题实施大规模扶贫开发计划的进展，分析21世纪初中国农村扶贫开发面临的机遇和挑战。同月，中国NGO扶贫国际会议在京召开。这些措施预示着中国的农村扶贫即将走入一个新阶段。用高鸿宾的话说：“新的《中国农村扶贫开发纲要》，是继‘八七扶贫攻坚计划’之后又一个指导全国扶贫开发工作的纲领性文件。新‘纲要’是‘八七计划’的延续和发展，最大的区别是，‘八七扶贫攻坚计划’确定的内容和目标是要解决贫困人口的温饱问题，而新‘纲要’的主要内容和目标是要在解决温饱问题的基础上，进一步巩固、发展、提高。”[19]

在扶贫工作取得节节胜利的同时，农村居民最低生活保障制度的建设也不断传来佳音。报载：2000年10月，“农村居民最低生活保障制度工作也在全国得到开展，有14个省、自治区、直辖市已普遍建立了农村居民最低生活保障制度”。2000年第三季度，有302万农村居民得到最低生活保障，到2001年第三季度，农村最低生活保障制度已经覆盖了313万农村居民。

三．21世纪初中国反贫困形势展望

1．城市反贫困形势展望

2001年9月召开的全国城市居民最低生活保障和社会捐助工作会议上传来消息，党中央、国务院十分重视最低生活保障制度工作，但由于投入不足，还有相当多生活困难的城市居民没有得到补助。会议提出，要按照党中央、国务院的要求，进一步抓好城市贫困人口的最低生活保障工作，今年要将特困职工家庭纳入最低生活保障，明年将所有符合条件的城市困难人口全部纳入最低生活保障。

要达到这个目标，使最低生活保障制度进一步完善，发挥其应该发挥的作用，有几个方面是应该注意的：

⑴．财政安排

社会救助是完全的政府责任，这是无庸置疑的。应该考虑由中央、省、市和区四级财政来分担这笔费用。

我国传统的城市社会救济经费主要是由基层政权（区、不设区的市和县）负担的。建立了最低生活保障制度之后，市财政参与分担，在大多数地方，区和市两级财政分摊的比例是五五开，也有四六开、三七开的。而在县级市和县城所在的镇所有经费仍然都由县级财政负担。在一些省（市、区），省财政也拨出一部分经费，主要用于支援省内的贫困地区。1999年以来，中央财政对大部分省的30%“提标”部分给予了支助。

在整个分担比例中，区、县级财政与其实际收入相比较，负担太重。现在的财政状况是越往上越好，而区级财政除了大城市中的极少数区之外，绝大多数都不富裕，县级财政就更不用说了。越是财政困难的区、县往往最低生活保障对象也越多，现在的最低生活保障对象主要由区（县）、街（镇）两级来确定，区、县财政负担过重的问题不解决，就会直接成为到“应保未保”的对象进入这张“最后的安全网”的障碍。所以，应该使区、县财政负担减少到最低程度，譬如10%。但不可以没有，区、县财政完全不负担，又有可能出现滥报的现象。

中央和省级财政也要参与分担，理由有二：其一，应该帮助 “老、少、边、穷”地区的城市；其二，应该帮助中央部委所属和省属企业多的城市。以中央、省、市各负担30%作为全国的平均数，对贫困的省和市可以适当调整。中央应该让各省落实省、市和区的分担比例，上报中央批准。

要注意落实省级财政应负担的部分，因为中央拨款是通过省下拨的，市、区很难搞清经费的具体来源，在贫困地区发现有省级财政浑水摸鱼的现象。

更重要的是，再不要以临时的观念来看待最低生活保障制度，在市场经济条件下，最低生活保障制度可以应该提升到一项基本国策的高度。所以，在整个财政框架中，应该有其一席之地。

另外，中央的拨款因为预算要在3月份召开的人大上通过，所以实际拨款总要到5月以后，到基层很可能就是下半年了。在贫困地区，这会成为一个突出的问题，如果基层难以垫付，就会出现“打白条”的现象。加上最低生活保障款项一般是不能结转下年使用的，在某些地区已经出现年底保障人数剧增，到开春时人数又急剧下降的现象，这都是有违建立这项制度的初衷的。应该有个适当的统筹安排。

⑵．救助标准

在近年来建立最低生活保障制度的过程中，国务院有关领导一再指出，救助标准是个应该认真研究的问题，标准太低，达不到保障最低生活的目的，与“保障基本人权”的目标不符；太高，则会养懒汉，不利于“发挥人的潜能”，社会效应适得其反。

现行政策是救助标准是由地方政府自行确定的，这就出现了各城市间的极大差异。有的地方标准过低（譬如有的县镇只有每月50元），有的地方可能已经过高（譬如三口之家可以达到1000元左右，若按两人的工资平均计算，已经接近或超过当地劳动力市场的价格）。

在中央和省级财政作出负担作承诺之后，应该责成有关部门对最低生活保障标准的上限和下限提出指导性意见。现在西部有一些大城市，最低生活保障对象的比重始终在1%上下，究其原因，是与其最低生活保障标准太低有关。

还有一点至关重要，考虑到人民生活水平的逐年提高和物价不断上涨等因素，最低生活保障标准还是应该每年进行调整。在建立最低生活保障制度的过程中，绝大多数城市都这样做了，这实际上可以被看作政府的一个长期的承诺。从理论上讲，仅仅给贫困家庭提供最低生活保障为什么就能维持社会稳定呢，这是社会心理在起作用。政府的逐年调整标准的承诺无疑会在社会心理的天平上加重自己的砝码。

⑶．管理体制

新的制度必然呼唤新的管理体制。随着最低生活保障制度的建立，各级政府在这方面已经投入的资金已经达到相当的规模。必须保证这笔“救命钱”真正用在改善城市贫困居民家庭的生活上。

但是，目前在社会救助方面的人力配置（市级1—2人，区级1人，街道1人）却是难以适应新的形势要求的。因此，在社会救助管理体制的各个层次上，尤其是基层社区，再适当地增加必要的人力资源，专门负责社会救助基金运作和管理，是十分必要的。在民政系统中，应该仿照劳动与社会保障部设立事业单位性质的二级局的方式，建立城市居民最低生活保障管理局。

同时，要“重心下移”，把管理的重点放在更为直接与群众打交道的街道一级，整个救助工作网络的建立以街道低保管理事务所为依托。每个事务所配备2—3人，同时在居委会配备社会救助工作员，受街道事务所的领导。市和区两级事业机构的任务主要是档案管理，并承担一些疑难个案的调查，所以人不在多而在精。

从长远考虑，现在就应该把专业化的问题提上议事日程。这就是发展专业社会工作和社会工作教育。要发展社会工作，就要发展专业社会工作教育，培养社会工作专业人才，并按国际惯例建立社会工作职级制度，以满足建立最低生活保障制度乃至整个社会福利和社会保障制度的需求。

⑷．框架调整

过去的制度常常强调为贫困群体提供优惠政策，有一些优惠措施是可行的：如对他们中有劳动能力者再就业创造条件；发展第三产业，尤其是社区服务；尽量为贫困户自力更生创造有利的外部环境，这是减少社会救助经费最好的途径。

但是，也应该看到，在教育、住房、医疗、水电等方面，让贫困户减免交费的优惠政策在执行中有很大的难度。这可能是因为以上几个方面改革的方向都在强调市场化或引入市场机制，这与减免交费是矛盾的。所以，最好的办法还是考虑贫困家庭在这方面的需要，然后计入最低生活保障金，让他们自己去交费。这样做的结果，也可以避免社会歧视。

同时，目前最低生活保障制度的框架比较单一，应该进一步进行调整：

其一，参照国外社会救助的制度结构，最低生活保障制度可分为“基本生活救助金”、“特别需要救助金”和“酌情发放的救助金”三个部分：

“基本生活救助金”是满足生存需求的部分，按照中国的国情，用于解决食品、穿着、交通和日常杂用等日常生活费用，这是每个被批准享受救助的人都可以享受的。

“特别需要救助金”是视需要而给予救助的部分，如医疗、教育、住房以及老人、病人、残疾人所需要的护理费用等等。它所采取的方式一是类似于实报实销，但可能会规定一个最高限额。

“酌情发放的救助金”主要是指购买比较耐用的家用物品的资金。譬如棉衣棉被，买一次可用若干年，所以可根据需要救助。国外近年来社会救助制度改革中也有将这部分资金改作贷款，另外也有人建议将这部分救助资金改为“个人发展基金”来使用。

其二，应该根据1人户、2人户、3人户、4人户、4人以上多人户的实际需求对补贴标准作出调整。

其三，对有劳动能力的最低生活保障对象，按照国际惯例，还可考虑适当减少其补贴标准，一般可减少四分之一到五分之一。

⑸．注重社区

中国的下岗、失业问题不是在短时间内及就可以解决的。大批人员流散在社会上，终究是个不安定的隐患。应该利用中国社会组织化程度较高的优势，把解决“40—50部队”问题的立足点放基层社区，并与社区服务联系起来。大连市把低保对象组织起来建立社区公共服务社，以以工代赈的方式参加一些社区公益劳动的经验应该得到充分重视。这种方式还可以解决目前一直在困惑政府和基层干部的一个难题，对这些人员有没有工作、有没有收入有个说道，真正有岗位、有收入的人会自动退出。对受助者而言，一方面，给他们以回报社区乃至整个社会的机会；另一方面，可以以劳动报酬的形式发放救助金，以减少受助者的心理压力。这可以与职业培训结合起来进行。

一个失业或下岗人员在规定的时间（譬如6个月或更长）内没能再就业，那么他（她）就应该到设在基层社区的服务机构登记，然后就有权享受主要由社区负责操作的就业和救助服务；譬如提供职业辅导，它不但为他（她）提供就业信息，还要具体地帮助他（她）了解哪些职位适合他（她）以及怎样才能得到那些合适的职位；如果他（她）还是没有机会就业，就应该参加职业培训，然后再去谋职；上述的这些安排都由社会救助制度在经济上托底，即在他（她）家庭人均收入低于最低生活保障线时享受社会救助；如果他（她）参加职业培训，则可以得到培训津贴；最终，有部分人可能要从事一些由社区安排的在非正式部门或部分时间的社区服务工作。

⑹．城市扶贫

可以考虑把“扶贫”的概念用到解决城市贫困问题中来。在农村扶贫中已经被证明是行之有效的“小额贷款”等方式也可以尝试在城市运用。但是，应该注意到城市与农村的许多基本情况的不同，不能照搬。可以考虑在一些城市先作试点，然后推开。

在城市扶贫中，不要只有政府一家的积极性，应该重视发挥非营利组织和社区的作用。

2．农村反贫困形势展望

在党中央和国务院的直接部署下，中国农村的反贫困形势也一片大好。按照《中国农村扶贫开发白皮书》中“扶贫开发的主要内容与途径”一节所说：“在扶贫开发的过程中，中国政府坚持以经济建设为中心，发展贫困地区的生产力，走开发式扶贫的道路，通过多种方式和途径，采取综合配套措施，帮助农村贫困人口脱贫。”

有一个问题可能需要注意：在20世纪80年代末，按照当时的扶贫标准，中国的贫困人口已经降到3000万左右。后来将标准提高，贫困人口又攀升到6000万（1991年）、8000万（1994年）。经过“八七”扶贫攻坚，贫困人口再次降到3000万。现在要思考是，世纪末的3000万与80年代末的3000万是一种数字上的偶然巧合吗？他们中大部分人是否实际上是重合的？为什么这部分人始终不能脱贫？

对于进一步扶贫开发的困难，中国政府和中国社会已经有了足够的重视。但是，现在可能要脑筋急转弯的是，在新世纪，扶贫工作是否应该思路更广阔一点，应该更多地在分配和社会保障领域下功夫了。对丧失劳动能力的那一部分人显然是不能用“开发式”的扶贫来解决的，所以农村居民的最低生活保障制度一定要提上更高层次的议事日程。在农村贫困调查中，贫病交加、恶性循环是一个普遍现象，这也不能用“开发式”的扶贫来解决。所以，医疗卫生在扶贫中的作用应该得到更多的重视。还有，在“一方土地不能养一方人”的地方，从历史的经验看，有组织的迁移效果并不好，应该顺其自然地主要以教育和外出打工将当地的贫困人口吸引到外面的世界来。在这个方面，似乎应该有足够的耐心。扶贫开发，以人为本，恐怕能够取得更好的效果。

总而言之，随着中国政府和中国社会对贫困和反贫困问题的重要性逐步加深认识，有理由相信，在21世纪，反贫困政策会越来越健全和完善，中国在经济—社会发展过程中使贫困问题逐步缓解的前景一片光明。